Publiczne wysłuchanie w polskim Sejmie

Gazeta Prawna publikuje uwagi Anny Gnys, głównego specjalisty w Departamencie Sądów Powszechnych Ministerstwa Sprawiedliwości, dotyczące istoty lobbingu oraz ustawy o działalności lobbistycznej. „Lobbing można w niektórych okolicznościach uznać za zjawisko zbędne, albo co najmniej dezorganizujące prace legislacyjne. Prawo ma służyć ludziom, ale jednocześnie umożliwiać sprawne funkcjonowanie państwa” dzieli się swoją opinią z czytelnikami autorka tekstu.
Gnys porusza też kwestię tzw. publicznego wysłuchania, gwarantowanego przez nową ustawę, które polegać ma na tym, że każdy będzie mógł zgłosić swoją opinię, o projekcie ustawy. „Nietrudno sobie wyobrazić, jak to będzie wyglądało w praktyce i jakie mogą być skutki zgłoszenia się dużej liczby chętnych do zabrania głosu w sprawie projektu ustawy. Prezydium komisji będzie mogło ograniczyć liczbę dyskutantów, m.in. z powodów lokalowych, to oznacza, że tak jak tzw. konsultacje społeczne były i są półfikcją, to możliwość tzw. publicznego wysłuchania może okazać się całkowitą fikcją” – pisze autorka.

Cały artykuł
 
LEGISLCJA O DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ
Każdy ma prawo do zgłaszania uwag

Lobbing można w niektórych okolicznościach uznać za zjawisko zbędne, albo co najmniej dezorganizujące prace legislacyjne. Prawo ma służyć ludziom, ale jednocześnie umożliwiać sprawne funkcjonowanie państwa. Lobbing to wywieranie wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Przez „wywiera nie” należy rozumieć zarówno inicjatywę prawotwórczą, jak i swoistą kontrolę poszczególnych etapów powstawania aktu prawnego pod kątem uwzględnienia w projekcie interesów określonej grupy społecznej. Lobbysta staje po przeciwnej stronie ustawodawcy, co stwarza nienaturalną sytuację, pozwalającą na przypuszczenie, że ustawodawca chce kogoś skrzywdzić, a lobbysta ma temu zapobiec.
Według ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej (Dz.U. nr 169, poz. 1414) – zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w pro cesie stanowienia prawa interesów tych osób. W praktyce może to oznaczać forsowanie wbrew wszelkim zasadom sprawiedliwości społecznej interesów wąskiej grupy zainteresowanych korzystnym dla siebie rozwiązaniem.

Każdy zgłasza opinię
Przed wejściem w życie ustawy prace nad projektami aktów prawnych nie były utajnione, rzadziej jednak poddawano dyskusji społecznej zamiar uregulowania określonych kwestii. Do konsultacji społecznych przekazywany był gotowy projekt, a założenia niesformułowane w przepisy były również konsultowane, ale w kręgach ograniczonych do osób bezpośrednio zainteresowanych i fachowców z danej dziedziny prawa czy nauki.
Instytucja tzw. publicznego wysłuchania ma polegać na tym, że każdy będzie mógł zgłosić swoją opinię o projekcie ustawy. Nietrudno sobie wyobrazić, jak to będzie wyglądało w praktyce i jakie mogą być skutki zgłoszenia się dużej liczby chętnych do zabrania głosu w sprawie projektu ustawy. Prezydium komisji będzie mogło ograniczyć liczbę dyskutantów, m.in. z powodów lokalowych, a to oznacza, że tak jak tzw. konsultacje społeczne były i są półfikcją, to możliwość tzw. publicznego wysłuchania może okazać się całkowitą fikcją.

Naciski nadal będą
W zalegalizowaniu lobbingu chyba nie o to chodziło. Tak naprawdę to nie ci potencjalnie wysłuchani publicznie będą mieć wpływ na to, co znajdzie się w ustawie. Lobbing nie jest zjawiskiem nowym, chociaż dopiero od niedawna cichy wpływ osób zainteresowanych danym aktem prawnym jest w ten sposób nazywany. Prawdziwe naciski na ustawodawcę będą płynąć z tej samej strony co do tej pory i nie zawsze będą miały formę publicznych wypowiedzi. Pojęcie „wywieranie nacisku” brzmi zdecydowanie negatywnie i niejako z góry zakłada zły zamiar ustawodawcy.
Lobbing powinien kojarzyć się ze współpracą z twórcami prawa, polegającą na prezentowaniu argumentów uzasadniających przyjęcie takich czy innych rozwiązań. Należy pamiętać, że najefektywniejsza jest działalność lobbingowa skierowana do posłów uczestniczących w pracach nad konkretnym projektem ustawy. Tego rodzaju działalność zawsze pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą z oczywistych powodów — posłowie są reprezentantami narodu, co oznacza poza tym, że są przedstawicielami określonych zawodów, mogą kontaktować się z kim chcą i podejmować się wspierania dowolnych interesów.

Odpowiedzialni za projekt
Odpowiedź na pytanie, czy ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa rozwiązała problem nielegalnego lobbingu, nie może być jednoznaczna, zawiera bowiem różne rozwiązania trudne do wykonania w praktyce.
Ustawa nakłada na Radę Ministrów obowiązek opracowywania, co najmniej raz na 6 miesięcy, programu prac legislacyjnych, obejmującego m.in. zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia pewnych rozwiązań, wskazanie istoty rozwiązań, wskazanie organu odpowiedzialnego i imiennie osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu.
Wskazanie z imienia i nazwiska osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu na etapie wstępnych założeń może okazać się trudne, nie wiadomo też, czemu ma służyć taka informacja – czy umożliwieniu wywierania wpływu już na tę osobę. Program, projekty i wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem (jakie to mogą być dokumenty ustawa nie precyzuje) mają być udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej i od tej chwili każdy może zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem ustawy (lub rozporządzenia), kierując zgłoszenie na odpowiednim formularzu do organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu ustawy lub rozporządzenia. Prawo zgłoszenia przysługujące każdemu może totalnie zdezorganizować prace organu opracowującego projekt. Skutkiem takiej regulacji może być zgłoszenie się zbyt wielu zainteresowanych, co oznacza, że wszyscy (nie będzie prze cież żadnej selekcji zgłoszeń) będą powiadamiani o kolejnych etapach prac nad projektem w celu bezpośredniego udziału w tych pracach.
Ustawa pozornie daje prawo każdemu do włączenia się w prace nad projektem aktu prawnego, ale już takie powody, jak trudności lokalowe, techniczne lub liczba (chyba zbyt duża) chętnych do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym może spowodować zmianę terminu wysłuchania lub wręcz jego odwołania (bez wskazania innego terminu, a więc definitywnie). Nie wiadomo, jakie względy techniczne ani jaka liczba chętnych uprawnia do takich działań, co oznaczanie- ograniczone możliwości nieorganizowania wysłuchań.

Kontrola lobbingu
Zaznaczyć należy, że ustawa nie przewiduje żadnych konsekwencji dla organów odpowiedzialnych za prace legislacyjne w przypadku ignorowania uprawnień lobby stów. Przewiduje natomiast sankcje za naruszenie przepisów ustawy polegające na wykonywaniu czynności wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej bez wpisu do rejestru, co nie powinno mieć miejsca, gdyż organ władzy publicznej powinien wyegzekwować za świadczenie o wpisie do rejestru w chwili podejmowania działalności na rzecz danego projektu, zwłaszcza w siedzibie organu.
Wysłuchanie publiczne to instytucja dostępna dla każde go, należy przypuszczać, że uprawnienia zawodowego lobbysty (wpisanego do rejestru) są znacznie szersze – jakie, niestety nie wiadomo. Nie wiadomo też, jakie kryteria, poza uzyskaniem wpisu do rejestru, uprawniają do zawodowej działalności. Wobec braku wskazania jakichkolwiek wymogów (poza firmą/imieniem i nazwiskiem, adresem, numerem w KRS lub w Ewidencji Działalności Gospodarczej), jakie powinien spełniać zawodowy lobbysta, a także określenia sytuacji, w których może on zgłosić chęć uczestniczenia w pracach nad projektem, trudno będzie ocenić „przypadek oczywistej bezzasadności zgłoszenia”, o którym mowa w art. 11 ust. 5.

Informacje w biuletynie
Przygotowanie programu prac legislacyjnych i zorganizowanie wysłuchania publicznego to nie wszystkie prace związane z obsługą lobbingu – wiele czynności zostało zaliczonych do tzw. kontroli działalności lobbingowej. Organy władzy publicznej są obowiązane udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia. Muszą też określić sposób postępowania pracowników organu z pod miotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową, w tym sposób dokumentowania kontaktów. Raz w ro ku ma być sporządzana informacja o działaniach podejmowanych wobec tych organów przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Zobowiązani są do te go kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej. Praktyka pokaże, czy te liczne obowiązki nałożone na organy władzy publicznej me sparaliżują pracy tych orga nów, które zamiast skoncentrować się na pracach związanych z tworzeniem prawa, będą realizowały obsługę lobby stów, a także, czy zamiar ustawodawcy — ucywilizowanie lobbingu — został w ustawie zrealizowany)
Podstawa prawna Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. nr 169, poz. 1414).

Anna Gnys
Autorka jest głównym specjalistą ds. legislacji w Departamencie Sądów Powszechnych Ministerstwa Sprawiedliwości