Public relations w administracji publicznej w Polsce. Wyniki badań i perspektywy rozwoju.

PR potrzebny w administracji?
Administracja publiczna powinna zabiegać o dobrą reputację i efektywną komunikację. Wynika to przede wszystkim z wagi misji, realizowanej przez urzędników, czyli wykonywania zadań istotnych dla wszystkich obywateli, a także z faktu, że urzędy są finansowane ze środków publicznych. Należy również zauważyć, że administracja działa w nieograniczonej perspektywie czasowej, gdyż jest stałym elementem państw i regionów. Ten argument wskazuje, że inicjatywy, usprawniające komunikację w urzędach, przynoszą długofalowe korzyści dla społeczeństwa.

PR modelowy
Dla potrzeb analizy stanu public relations w administracji wykorzystana została m.in. klasyfikacja PR, którą opracowali w 1984 r. J. E. Grunig i T. Hunt. Wyróżnili oni cztery modele public relations, stosowane na różnych etapach rozwoju tej dziedziny i nadal obecne w praktyce PR.

Pierwszy model to publicity. Jej zadaniem jest propaganda, zaś celem zapanowanie nad opinią publiczną. Cechuje ją jednostronna komunikacja między nadawcą i odbiorcą.

Drugi model PR to informowanie opinii publicznej, którego prekursorem był Ivy Lee. Ma ono na celu rozpowszechnianie informacji w celu pozyskania opinii publicznej. Podobnie, jak przy publicity komunikacja między nadawcą i odbiorcą jest jednostronna, ale kładzie się nacisk na prawdę.

Trzecim modelem jest asymetryczna komunikacja dwustronna, którą zapoczątkował ok. 1920 r. Edward L. Bernays. Jej cel to zapanowanie nad opinią publiczną poprzez przekonywanie na podstawie prawdziwych informacji. Komunikacja ta jest dwustronna, ale nierówna. Przebiega ona na linii: nadawca - odbiorca z informacją zwrotną. Ten rodzaj komunikacji stosuje wg Gruninga i Hunta ok. 20 proc. organizacji, np. gospodarki konkurencyjne i agencje.

Ostatni, czwarty model to symetryczna komunikacja dwustronna, którą również zapoczątkował Bernays, ale w okresie późniejszym, tj. w latach 1960-1970. Zadaniem komunikacji jest w tym przypadku szukanie obustronnego zrozumienia poprzez dialog w celu osiągnięcia zgodności z opinią publiczną(1).

Mając na uwadze złożoność działań i celów, jakie wpisują się w zakres public relations, podjęta została w tym artykule próba odpowiedzi na pytania o to, jaki jest PR w administracji publicznej w Polsce oraz jakie są potrzeby i perspektywy, związane z jego rozwojem.

Badanie
Podstawą do napisania tekstu były wyniki badania ankietowego, przeprowadzonego w okresie od 31 lipca do 14 września 2007 r. na grupie 109 wybranych losowo urzędów. W grupie tej znalazło się 5 ministerstw (25 proc. ministerstw), 4 urzędy wojewódzkie (25 proc. tego typu urzędów), 4 urzędy marszałkowskie (25 proc. tego typu urzędów), 8 urzędów miast na prawach powiatu (ok. 12 proc. tego typu urzędów), 16 starostw powiatowych (ok. 5 proc. tego typu urzędów) oraz 72 urzędy gmin (ok. 3 proc. tego typu urzędów). Badaniem objęto urzędy wojewódzkie i urzędy samorządowe z 4 wybranych losowo województw: łódzkiego, mazowieckiego, podkarpackiego i śląskiego(2).

Ostatecznie uzyskano odpowiedzi z 85 urzędów (ok. 78 proc), z których 79 stanowiły wypełnione ankiety (ok. 72 proc. z wylosowanej grupy). W 3 przypadkach przesłano odpowiedzi na pojedyncze pytania, 1 urząd zalecił skorzystanie ze strony internetowej, 1 odmówił udzielenia odpowiedzi, zaś w 1 przypadku wystąpił błąd w losowaniu. Pomimo ponawiania wniosków 24 urzędy nie udzieliły odpowiedzi w terminie przeprowadzania badania.

Ankieta składała się z dwunastu pytań. W tym artykule zaprezentowano dane szczególnie istotne dla analizy obecnego stanu public relations w administracji publicznej w Polsce i przedstawienia perspektyw rozwoju w tym zakresie. Wyniki badań i wnioski zaprezentowano w odniesieniu do trzech kluczowych zagadnień:
- prowadzenia działań public relations,
- stosowania programów lub strategii PR,
- prowadzenia badań, dotyczących wizerunku i komunikacji.

Prowadzenie działań public relations
Ze statystyki przedstawionej poniżej wynika, że 52 urzędy z 80 ankietowanych zadeklarowały prowadzenie działań public relations (65 proc.). Znaczący jest fakt, że w grupie objętej tym zestawieniem odpowiedź twierdzącą dały wszystkie spośród ministerstw, urzędów wojewódzkich, urzędów marszałkowskich, urzędów miast na prawach powiatu i starostw powiatowych. Świadczy to, że działania public relations są powszechnie stosowane w urzędach administracji rządowej oraz urzędach samorządowych szczebla wojewódzkiego i powiatowego. 

Tabela 1. Prowadzenie działań public relations

Jedynie w grupie urzędów gmin wystąpiły różnice w stosunku do pozostałych jednostek. Prowadzenie działań PR potwierdziło tylko 24 z 52 urzędów (46 proc.). Interesujące spostrzeżenia daje porównanie podejścia do PR urzędów gmin w poszczególnych regionach. W województwach: łódzkim, mazowieckim i śląskim proporcje między urzędami prowadzącymi i nieprowadzącymi działań public relations są równe. Natomiast w województwie podkarpackim 8 z 12 jednostek odpowiedziało negatywnie (ok. 66 proc.). Dowodzi to, że w regionach bardziej rozwiniętych gospodarczo i zurbanizowanych PR w urzędach gmin jest częściej stosowane.

Jako przyczyny nieprowadzenia działań PR urzędy gmin wskazywały najczęściej niedostrzeganie takiej potrzeby (7 odpowiedzi) oraz brak środków finansowych (6 odpowiedzi).

Według danych szacunkowych ankietowani najczęściej wskazywali, że prowadzą działania public relations poprzez kontakty z mediami oraz za pośrednictwem internetu i poczty elektronicznej. Wiele urzędów stwierdzało, że wydaje lub zamawia wydawnictwa promocyjno-informacyjne. Za formę public relations urzędy uznawały również często organizowanie spotkań i imprez lub udział w nich. Niektóre jednostki deklarowały, że w ramach PR wydają gazetę lub biuletyn lokalny. Wskazywano także niekiedy jako działanie PR podwyższanie jakości obsługi klienta.

W ramach kontaktów z mediami (media relations) najbardziej popularnymi sposobami komunikacji w urzędach są:
- konferencje prasowe,
- rozsyłanie informacji prasowych,
- wywiady dla mediów.

Komunikacja poprzez internet i pocztę elektroniczną jest najczęściej prowadzona z formie:
- strony internetowej urzędu,
- strony Biuletynu Informacji Publicznej,
- Gminnego Centrum Informacji (GCI),
- redagowania różnych stron i serwisów internetowych dla potrzeb urzędu,
- rozsyłania informacji w formie e-maili.

Wydawnictwa promocyjno-informacyjne urzędów to m.in.:
- foldery,
- informatory,
- mapy,
- kalendarze,
- książki.

W ramach public relations organizowane są różnorodne spotkania i imprezy:
- zebrania przedstawicieli władz samorządowych z mieszkańcami,
- spotkania z przedstawicielami różnych środowisk,
- imprezy kulturalne, promocyjne, sportowe lub turystyczne.

Przedstawiciele urzędów biorą udział w targach wystawienniczo-handlowych. W wielu miejscowościach i wsiach ważną funkcję w komunikacji zajmuje gazeta wydawana przez samorząd. Przykładami podwyższania jakości obsługi klienta w urzędach może być utworzenie biura obsługi klienta lub punktu informacyjnego, doskonalenie umiejętności komunikacji pracowników z interesantami lub wdrożenie systemu zarządzania jakością.

Przykładem ciekawego działania PR jest redagowanie strony internetowej dla dzieci przez Ministerstwo Środowiska. Z kolei jeden z urzędów gmin obrazowo przedstawił lokalny sposób komunikacji, stwierdzając, że: Informacje do mieszkańców w formie "kuli" są przekazywane przez sołtysów.
 
Podsumowujšc ten przegląd działań PR, wskazanych przez ankietowane urzędy, należy stwierdzić, że większość z nich mieści się w zakresie media relations lub PR zewnętrznego, skierowanego do mieszkańców lub bardziej odległego otoczenia jednostki. Niewielki odsetek działań public relations jest adresowany do pracowników urzędów (wewnętrzny PR).

W ankietach zapytano również o cele działań PR prowadzonych przez urzędy. Z odpowiedzi wynika, że dominują modele informowania opinii publicznej i symetrycznej komunikacji dwustronnej. Niekiedy spotyka się również podejście, typowe dla asymetrycznej komunikacji dwustronnej, a bardzo rzadko publicity.

Największa liczba celów działań PR w administracji mieści się w modelu informowania publicznego. Zdaniem ankietowanych PR powinno mieć na celu:
- Informowanie społeczeństwa o realizowanych zadaniach, podejmowanych działaniach, wydarzeniach, organizowanych imprezach i spotkaniach integracyjnych, wielkości budżetu, działalności jednostek organizacyjnych, stowarzyszeń, osiągnięciach dydaktycznych uczniów oraz osiągnięciach sportowych uczniów i drużyn sportowych.
- Zwiększenie poziomu wiedzy o powiecie i terytorialnej tożsamości wśród jego mieszkańców.
- Przedstawianie bieżących działań i informacja o przyszłych zamierzeniach.

Znacząca liczba odpowiedzi mieści się w pojęciu symetrycznej komunikacji dwustronnej, czego przykładem są następujące kierunki działalności PR:
- Harmonizowanie polityki Urzędu z potrzebami lokalnej społeczności.
- Tworzenie oraz rozwijanie wzajemnego zrozumienia między Urzędem a społecznością.
- Reagowanie na uwagi mieszkańców i dziennikarzy dotyczące działalności władz miasta.

Cześć ankietowanych dawała w ankietach wyraz traktowania public relations jako metody zapanowania nad opinią publiczną poprzez asymetryczną, jednostronną komunikację. Można na dowód przytoczyć następujące stwierdzenia:
- Zarządzanie informacją kierowaną do społeczności i innych partnerów publicznych oraz prywatnych, która ma za zadanie stworzenie w świadomości odbiorcy wizerunku instytucji, zintegrowanej ze środowiskiem ją otaczającym i realizującej zadania z zakresu użyteczności publicznej poprzez wytworzenie zaufania do Urzędu oraz Gminy i jej pozytywnego wizerunku.
- Zarządzanie informacją w celu stworzenia w świadomości społeczeństwa konieczności istnienia danej jednostki samorządu terytorialnego.

Model publicity jest rzadko obecny w działaniach komunikacyjnych urzędów. Może się on pojawiać, np. na gruncie rywalizacji między samorządami, pragnącymi bardzo rozgłosu dla swoich regionów w celu zwiększenia zainteresowania inwestorów lub turystów.

Stosowanie programów lub strategii PR
W wielu definicjach public relations podkreśla się potrzebę planowego podejścia do tej dziedziny i jej strategiczny charakter dla zarządzania organizacją. Koncepcja ta jest realizowana często poprzez opracowywanie strategii i programów PR, określających m.in. cele, grupy docelowe i sposoby działań komunikacyjnych.

Tabela 2. Stosowanie strategii lub programów PR

W tabeli nr 2 zaprezentowano statystykę odpowiedzi na pytanie, dotyczące posiadania przez urzędy strategii bądź programu public relations lub komunikacji społecznej. Jedynie 8 urzędów odpowiedziało twierdząco, co stanowi ok. 10 proc. ogółu odpowiedzi.

Należy przy tym zauważyć, że takie dokumenty posiadają 2 z 4 badanych ministerstw. Ministerstwo Środowiska dysponuje strategią komunikacji społecznej, określającą zakres działań Urzędu, związanych z obsługą ministra oraz zadań Ministerstwa z zakresu komunikacji społecznej. W Ministerstwie Zdrowia wykorzystywane jest natomiast zarządzenie Dyrektora Generalnego w sprawie trybu udzielania informacji mediom.

Nie opracowano w formie pisemnej programów komunikacyjnych w ankietowanych urzędach wojewódzkich i marszałkowskich, natomiast są one wykorzystywane w 1 z 5 urzędów miast na prawach powiatu oraz w 3 z 14 starostw powiatowych. Jedynie 2 z 52 urzędów gmin dysponują strategiami.

Jako przyczyny nieopracowywania programów ankietowani wskazywali najczęściej, że brak strategii wynika z niedostrzegania w przeszłości lub obecnie takiej potrzeby, niewielkiej powierzchni gminy i niedużej liczby mieszkańców oraz ustalonych sposobów komunikowania, a także z bazowania na innych lokalnych strategiach i dokumentach.

Prowadzenie badań dotyczących wizerunku i komunikacji
Badania opinii publicznej, dotyczące wizerunku organizacji są jednym z najważniejszych narzędzi, stosowanych w ocenie efektywności działań public relations. Jest to jedna z nielicznych metod, umożliwiających analizowanie zmian w zakresie postaw i opinii społecznych, co jest szczególnie istotne ze względu na długofalowy charakter PR. Bardzo przydatny może być również dla oceny działań PR monitoring mediów.

Tabela 3. Prowadzenie badań dot. wizerunku i komunikacji

Ze statystyki przedstawionej powyżej wynika, że tylko 12 z 79 urzędów administracji publicznej prowadzi badania, dotyczące wizerunku i efektywności komunikacji (ok.15 proc.). Najczęściej tego typu działania stosują urzędy miast na prawach powiatu (5 z 6, czyli ok. 83 proc.). Spośród 2 urzędów wojewódzkich 1 potwierdził prowadzenie badań, zaś w grupie starostw 3 z 14 (ok. 21 proc.).

Badań nie prowadziły ankietowane ministerstwa i urzędy marszałkowskie, natomiast w grupie urzędów gmin pozytywnie odpowiedziały na powyższe pytanie tylko 3 z 51 jednostek (ok. 6 proc.).

J. E. Grunig i T. Hunt przypisali do poszczególnych modeli PR następujšce znaczenie i rodzaje badań:
a) publicity - niewielkie, liczy się skutek,
b) informowanie opinii publicznej - niewielkie - wycinki prasowe,
c) asymetryczna komunikacja dwustronna - badanie nastawienia przed i po kampanii public relations,
d) symetryczna komunikacja dwustronna - sprawdzanie wzajemnego zrozumienia przez opinię publiczną i organizację(3).

Analizując odpowiedzi ankietowanych urzędów można znaleźć przykłady występowania wszystkich z powyższych modeli. Jedno ze starostw stwierdziło, że metodą prowadzenia badań jest sprawdzanie efektów konferencji prasowych, co można uznać za podejście zbliżone do publicity, czyli sprawdzanie skuteczności. Niektóre urzędy w ramach badań analizują publikacje prasowe, natomiast kilka urzędów potwierdziło prowadzenie badań ankietowych, dotyczących wizerunku. Jako przykład badania, zgodnego z modelem symetrycznej komunikacji dwustronnej można wskazać działanie Urzędu Miasta Jaworzno: Urząd co dwa lata zleca przeprowadzenie badań opinii mieszkańców o stanie miasta, warunkach życia oraz oczekiwaniach wobec władz miejskich zewnętrznej jednostce. Prowadzenie takich badań wynika z obligatoryjnych zapisów zawartych w Strategii Zintegrowanego i Zrównoważonego Rozwoju Miasta na lata 2001-2020. Jest to wśród ankietowanych urzędów jeden z nielicznych przypadków zlecania badań zewnętrznej jednostce.
 
Generalnie należy stwierdzić, że zdecydowana większość urzędów nie prowadzi ani nie zleca badań, dotyczących wizerunku (ok. 85 proc.). Jako najczęstsze przyczyny tego stanu ankietowani wskazują: niedostrzeganie takiej potrzeby, ograniczone możliwości finansowe oraz niewystarczające zasoby kadrowe. Wyjątek w podejściu do badań stanowią urzędy miast na prawach powiatu.

Perspektywy rozwoju PR w administracji
Public relations posiada mocną pozycję w polskiej administracji. To główny wniosek z badania ankietowego, którego wyniki zostały przedstawione w tym artykule. Świadczy o tym powszechne stosowanie działań PR przez urzędy administracji rządowej oraz jednostki samorządu szczebla wojewódzkiego i powiatowego. Wyjątkiem są jedynie urzędy gmin, które w mniejszym stopniu wykorzystują PR. Generalnie dominuje praktyka PR o charakterze doraźnym, gdyż rzadko tworzone są w urzędach programy lub strategie w tej dziedzinie. W nielicznych jednostkach administracji prowadzone są badania, dotyczące wizerunku lub komunikacji.

Oceniając techniki i cele działań public relations w urzędach, wskazywane przez ankietowanych, można stwierdzić, że najczęściej dochodzi do połączenia funkcji informowania opinii publicznej z symetryczną komunikacją dwustronną. Ten model PR można uznać za odpowiedni dla administracji publicznej pod warunkiem, że jest prawidłowo realizowany.

Należy pamiętać, że działania PR w urzędach powinny być zgodne ze standardami nowoczesnego państwa, czyli m.in. otwartością, uczciwością i profesjonalizmem. Takie podejście jest korzystne dla ogółu obywateli, którzy bardziej oczekują od urzędów kulturalnej, fachowej i sprawnej obsługi niż kreowania wizerunku superurzędu, odbiegającego od rzeczywistego sposobu jego funkcjonowania.
 
Kolejnym etapem rozwoju systemu komunikacji w urzędach powinno być korzystanie z badań opinii publicznej oraz opracowywanie strategii PR. Wpłynęłoby to prawdopodobnie na poprawę wizerunku administracji i usprawnienie przepływu informacji. Obecnie większość urzędów nie stosuje tych rozwiązań.
 
Posiadanie pisemnej strategii lub programu public relations nie musi przesądzać o skuteczności działań PR i ich randze w organizacji. Dokument taki może być jednak na pewno bardzo przydatny dla osiągania długookresowych zamierzeń oraz oceny efektywności działań.

PR powinien być postrzegany nie jako szybko działające narzędzie do zdobywania poparcia społecznego, ale jako sztuka długotrwałego budowania relacji z otoczeniem, dobrej dwustronnej komunikacji. Jeżeli PR będzie tak traktowany, to jego ranga w administracji jeszcze wzrośnie, gdyż będzie doceniany zarówno przez urzędników, jak i obywateli.

Prowadzenie badań opinii publicznej w zakresie wizerunku, ale również innych aspektów działalności, np. obsługi klienta, może być dla administracji sposobem na budowanie zrozumienia ze społeczeństwem. Planowanie działań public relations powinno być bowiem oparte na racjonalnej ocenie potrzeb obywateli. Na pewno wysokie koszty stanowią barierę w korzystaniu z tego narzędzia, ale należy mieć na uwadze, że dzięki badaniom społecznym urząd może w bardziej efektywny sposób wykorzystać środki na działania komunikacyjne.

Wzmocnienia wymagają działania w ramach wewnętrznego PR, który wydaje się obecnie nieco pomijany. To zadanie powinno być realizowane we współpracy osób, zajmujących się komunikacją społeczną z oddziałami, odpowiedzialnymi za zasoby kadrowe urzędów.

Istotną kwestią dla efektywności public relations w urzędach jest zapewnienie na szczeblu centralnym odpowiedniej organizacji i koordynacji działań PR w urzędach. Należy pamiętać, że przeciętny obywatel postrzega administrację jako swoistą całość i trudno jest wykreować wizerunek pojedynczego urzędu. Przykładem działań o szerokim zakresie oddziaływania była inicjatywa Urzędu Służby Cywilnej w 2005 r., związana z budowaniem marki i wizerunku służby cywilnej. Był to obiecujący projekt, przygotowywany we współpracy z zewnętrzną agencją PR i specjalistami z Wielkiej Brytanii. Strategia ta nie została jednak w pełni wdrożona, zaś USC w 2006 r. został zlikwidowany.

Na zakończenie należy podkreślić, że podstawową kwestią, decydującą o sukcesie działań PR w administracji jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urzędów. Nie jest bowiem możliwe budowanie zaufania do urzędników, niewłaściwie wykonujących swoje obowiązki czy do urzędów, które funkcjonują nieprawidłowo.

Głównym źródłem wiadomości na temat obecnego stanu public relations w administracji publicznej, na którym bazowano w tym artykule były wyniki badania ankietowego. Mimo, że informacje przekazane przez urzędy, pozwoliły na dokonanie szeregu ocen i obserwacji, nie dały one podstawy do pełnej analizy problematyki ze względu na jednostronność. Szansą na przedstawienie kompleksowej i wiarygodnej analizy public relations w administracji byłoby przeprowadzenie audytu komunikacyjnego. W jego wyniku możliwe byłoby określenie rzeczywistego poziomu działań PR w urzędach oraz wskazanie rozwiązań systemowych, istotnych dla rozwoju tej dziedziny.

Rafał Przech
rprzech@autograf.pl
Autor jest pracownikiem Oddziału Komunikacji Społecznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie. Artykuł został przygotowany na podstawie pracy dyplomowej pt. "Public relations w działaniach komunikacyjnych administracji publicznej w Polsce", napisanej w ramach Podyplomowego Studium Public Relations SGH w Warszawie w 2007 r. Promotorem pracy był Piotr Czarnowski.

Przypisy
1 Zob. B. Rozwadowska, Public relations. Teoria. Praktyka. Perspektywy, Warszawa 2002, s. 48-53.
2. Ze względu na zatrudnienie autora w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim w Lublinie z losowania wyłączono województwo lubelskie. Ograniczono w ten sposób zagrożenie stronniczością przy ocenie materiału. Autor nie informował również wylosowanych urzędów we wnioskach o udostępnienie informacji, że pracuje w administracji, gdyż mogłoby to mieć wpływ na treść udzielanych odpowiedzi.
3. Zob. B. Rozwadowska, tamże, s. 49.